เนเธอร์แลนด์กับสงครามน้ำพันปี ถอดรหัส ‘Delta Works’ จากปัญหามหาอุทกภัย สู่การบริหารจัดการแบบปรับตัว

ประวัติศาสตร์ของเนเธอร์แลนด์มักถูกเล่าขานว่าเป็นเรื่องราวของการต่อสู้กับสายน้ำอย่างไม่หยุดหย่อน เป็นพงศาวดารที่จารึกไว้บนโคลนตม การพังทลายของเขื่อน และความเฉลียวฉลาดทางวิศวกรรม การแข่งขันที่ไม่มีวันจบสิ้นนี้มาถึงจุดสูงสุดที่ Delta Works หรือโครงการเดลต้าเวิร์ค ซึ่งเป็นระบบป้องกันน้ำท่วมที่ใหญ่ที่สุดในโลก เป็นความสำเร็จอันยิ่งใหญ่ที่เปลี่ยนความเปราะบางของชาติให้กลายเป็นต้นแบบด้านความปลอดภัยระดับโลก และที่สำคัญยิ่งกว่านั้น คือต้นแบบของความยืดหยุ่นต่อสภาพภูมิอากาศ

ความจำเป็นจากหายนะ เมื่อคำทำนายของ Cassandra กลายเป็นจริง

เป็นเวลาหลายศตวรรษที่พื้นที่ราบลุ่มปากแม่น้ำไรน์ (Rhine), เมิซ (Meuse/Maas) และเชลดต์ (Scheldt) ต้องทนทุกข์ทรมานจากคลื่นพายุซัดฝั่งที่รุนแรง โดยมีบันทึกภัยพิบัติกว่าร้อยครั้งนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1200 แม้จะมีความเปราะบางนี้ แต่คำเตือนที่ว่าแนวป้องกันที่มีอยู่นั้นไม่เพียงพอกลับถูกเพิกเฉย

เสียงหนึ่งที่ยืนกรานเตือนภัยเรื่องนี้คือวิศวกรที่ชื่อว่า Johan van Veen ผู้มองเห็นหายนะล่วงหน้า เมื่อรายงานทางการของเขาที่ส่งถึงกรมโยธาธิการและจัดการน้ำถูกเมินเฉย เขาจึงตีพิมพ์ข้อกังวลภายใต้นามปากกาที่สื่อลางร้ายว่า 'Dr. Cassandra' (อ้างอิงถึงเทพปกรณัมกรีกที่ถูกสาปให้มองเห็นอนาคตแต่ไม่มีใครเชื่อ) ในวารสาร De Ingenieur ด้วยความที่การเมืองในยุคนั้นมุ่งเน้นไปที่การฟื้นฟูประเทศหลังสงคราม ทำให้คำเตือนของเขา โดยเฉพาะเรื่องเขื่อนที่ต่ำอย่างอันตรายตามแนวแม่น้ำ Hollandsche IJssel ถูกละเลยอย่างน่าเศร้า

ความล้มเหลวเชิงระบบนี้ถูกเปิดเผยด้วย มหาอุทกภัยทะเลเหนือ (North Sea Flood) เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 1953 ภัยพิบัตินี้คร่าชีวิตผู้คนไป 1,835 คน และทำลายพื้นที่ไปกว่า 2,070 ตารางกิโลเมตร เหตุการณ์นี้เปรียบเสมือน "จุดเปลี่ยนของการปรับตัว" ที่บังคับให้รัฐบาลต้องลงมือทำทันที ภายในไม่กี่สัปดาห์ คณะกรรมาธิการเดลต้าจึงถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อวางแผนป้องกันไม่ให้เหตุการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นอีก

รายงานฉบับสุดท้ายของคณะกรรมาธิการในปี 1960 สรุปอย่างตรงไปตรงมาว่า ความปลอดภัยของเขื่อนกั้นน้ำตลอดแนวชายฝั่งนั้น 'ไม่เพียงพอ' และแทนที่จะพึ่งพาเพียงข้อมูลน้ำท่วมในอดีต คณะกรรมาธิการได้บุกเบิกกรอบการคำนวณใหม่ที่ อิงตามความเสี่ยง ซึ่งปัจจุบันเป็นวิธีการที่ทั่วโลกยอมรับในการวางแผนป้องกันน้ำท่วม

วิศวกรรมชายฝั่งทะเลใหม่

โครงการ Delta Works ประกอบด้วยเขื่อนกั้นคลื่นพายุ 5 แห่ง, ประตูระบายน้ำ 2 แห่ง และเขื่อนปิดกั้นน้ำ 6 แห่ง ซึ่งเป็นการปรับเปลี่ยนวิศวกรรมชายฝั่งของจังหวัด Zeeland, South Holland และ North Brabant ใหม่ทั้งหมด เป้าหมายอันยิ่งใหญ่คือการลดความยาวของชายฝั่งเนเธอร์แลนด์ที่เปราะบาง และลดจำนวนเขื่อนที่ต้องปะทะกับแรงคลื่นของทะเลเหนือโดยตรง โครงการนี้เป็นภารกิจมหึมาจนได้รับการยกย่องว่าเป็น 'สิ่งมหัศจรรย์อันดับที่ 8 ของโลก'

สมาคมวิศวกรโยธาแห่งอเมริกา (ASCE) ได้ยกย่องให้โครงการป้องกันน้ำท่วมทะเลเหนือของเนเธอร์แลนด์เป็นหนึ่งใน เจ็ดสิ่งมหัศจรรย์ของโลกยุคใหม่ โดยยกย่องการออกแบบและการก่อสร้างที่บุกเบิก รวมถึงคุณูปการอันมหาศาลต่อมนุษยชาติ

กรณีศึกษาจากความขัดแย้งระหว่างความปลอดภัยและธรรมชาติ

กระบวนการก่อสร้างเริ่มต้นด้วยการสร้างเขื่อนกั้นคลื่นพายุแห่งแรก (Hollandsche IJsselkering) อย่างรวดเร็วหลังเกิดภัยพิบัติ และรวมถึงโครงสร้างขนาดใหญ่ เช่น Haringvlietdam และ Oosterscheldekering

• Haringvlietdam (สร้างเสร็จปี 1971) เขื่อนความยาว 4.5 กิโลเมตรนี้ถูกออกแบบมาเพื่อป้องกันน้ำท่วมและระบายน้ำจากแม่น้ำไรน์และเมิซลงสู่ทะเลเหนือผ่านประตูระบายน้ำ 17 ช่อง อย่างไรก็ตาม การใช้วิธีปิดกั้นแบบถาวร (Static enclosure) ก่อให้เกิดผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่ไม่คาดคิด ตะกอนจากแม่น้ำไรน์ที่ปนเปื้อนโลหะหนักได้ตกตะกอนสะสมที่ก้นอ่าง Haringvliet ซึ่งหากปากแม่น้ำเปิดอยู่ ตะกอนเหล่านี้จะถูกพัดพาลงทะเลไป การกักเก็บตะกอนนี้ทำให้ต้องมีแผนการขุดลอกในอนาคตที่อาจมีค่าใช้จ่ายมหาศาล
• Oosterscheldekering (เขื่อนกั้นปากแม่น้ำเชลดต์ตะวันออก) เป็นส่วนสุดท้ายและซับซ้อนที่สุด ซึ่งแสดงถึงการเปลี่ยนแปลงปรัชญาการออกแบบ แผนเดิมคือการปิดกั้นปากแม่น้ำโดยสมบูรณ์ แต่เกิดการต่อต้านอย่างหนักจากกลุ่มเคลื่อนไหว นักวิทยาศาสตร์ และชาวประมง ที่กังวลเรื่องระบบนิเวศและการเพาะเลี้ยงหอยนางรมและหอยแมลงภู่

การประนีประนอมทางการเมืองนำไปสู่การสร้าง เขื่อนกั้นคลื่นพายุแบบเคลื่อนที่ได้ โครงสร้างที่เป็นเอกลักษณ์นี้ประกอบด้วยประตูเลื่อนขนาดมหึมา 62 บานที่แขวนอยู่ระหว่างตอม่อคอนกรีตขนาดใหญ่ จุดสำคัญคือประตูจะเปิดไว้ในสภาพอากาศปกติ เพื่อรักษาสภาพแวดล้อมทางทะเลและการขึ้นลงของน้ำตามธรรมชาติ แต่เมื่อเกิดพายุรุนแรง ประตูจะถูกหย่อนลงเพื่อปิดกั้นปากแม่น้ำภายในเวลาเพียง 80 นาที

นวัตกรรมการก่อสร้าง Oosterscheldekering

• การผลิตชิ้นส่วนสำเร็จรูป เน้นการผลิตบนบกเพื่อลดความเสี่ยงจากกระแสน้ำที่รุนแรง
• จังหวะเวลาของน้ำขึ้นน้ำลง เช่น การวางตอม่อและแผ่นฐานราก ต้องทำในช่วงเวลาสั้นๆ ของ น้ำตาย (Slack water) หรือช่วงเปลี่ยนของน้ำขึ้นน้ำลงที่กระแสน้ำนิ่งที่สุด
• มีการพัฒนาเรือพิเศษสำหรับโครงการนี้โดยเฉพาะ เช่นเรือ Cardium (สำหรับวางแผ่นกรอง) และเรือ Ostrea (สำหรับยก ขนย้าย และวางตอม่อขนาดยักษ์)

การเสร็จสิ้นของ Oosterscheldekering ในปี 1986 ถือเป็นการสิ้นสุดโครงการ Delta Works อย่างเป็นทางการ

โครงสร้างป้องกันน้ำท่วมสมัยใหม่

องค์ประกอบสำคัญอื่นๆ ได้แก่ Maeslant Barrier ซึ่งออกแบบมาให้ทนต่อคลื่นพายุที่สูงกว่าระดับน้ำทะเลปานกลาง (NAP) ถึง 5 เมตร เขื่อนนี้มีชื่อเสียงในฐานะที่มีชิ้นส่วนเคลื่อนที่ขนาดใหญ่ที่สุดในโลก และทำงานด้วยระบบอัตโนมัติเต็มรูปแบบโดยไม่ต้องใช้มนุษย์ควบคุม เมื่อระดับน้ำคาดการณ์ว่าจะสูงเกินกำหนด

วิวัฒนาการจากการป้องกันแบบตายตัวสู่การจัดการแบบปรับตัว

แม้ Delta Works จะประสบความสำเร็จอย่างงดงามในการเปลี่ยนประเทศจากวิกฤตทางน้ำสู่ความปลอดภัยที่ไม่มีใครเทียบได้ในปลายศตวรรษที่ 20 แต่ชัยชนะนี้กลับเป็นเพียงเรื่องชั่วคราว ในช่วงกลางทศวรรษ 2000 ฉันทามติระดับโลกเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งรวมถึงระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้น ปริมาณน้ำในแม่น้ำที่เพิ่มขึ้น และฝนที่ตกหนักขึ้น ได้เปิดเผยว่ามาตรฐานความปลอดภัยของศตวรรษที่ 20 นั้นไม่เพียงพอสำหรับความยืดหยุ่นในระยะยาว อีกทั้งจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้นหมายความว่าน้ำท่วมจะส่งผลกระทบต่อผู้คนมากขึ้น โดยคุกคามพื้นที่ถึง 60% ของประเทศ

โครงการ Delta Programme และมาตรฐานบนพื้นฐานความเสี่ยง

ความตระหนักรู้นี้นำไปสู่การจัดตั้ง Delta Programme (Deltaprogramma) ซึ่งเป็นกระบวนการที่เป็นทางการ ต่อเนื่อง และเป็นสถาบัน (Institutionalized) แทนที่แนวทางแบบ ‘โครงการ’  ที่มีวันสิ้นสุด เป้าหมายของโปรแกรมครอบคลุมถึง

1. ปกป้องเนเธอร์แลนด์จากน้ำท่วม โดยขยายความปลอดภัยสู่อนาคต
2. รับประกันการมีน้ำจืดเพียงพอ
3. ทำให้ประเทศทนทานต่อสภาพภูมิอากาศผ่านการปรับตัวทางพื้นที่ 

โครงการนี้ได้รับเงินทุนจาก Delta Fund โดยเฉลี่ยปีละ 1.25 พันล้านยูโร จนถึงปี 2032 สำหรับมาตรการและการบำรุงรักษา

มาตรฐานการป้องกันน้ำท่วมได้ถูกปรับแก้ จากการประมาณความถี่แบบนามธรรม มาเป็นแนวทางที่เน้น ความเสี่ยง (Risk-based) อย่างแม่นยำ มาตรฐานใหม่นี้ประเมินความน่าจะเป็นของน้ำท่วมควบคู่ไปกับผลกระทบต่อสังคม โครงสร้างพื้นฐาน และเศรษฐกิจ โดยกำหนดให้ความเสี่ยงต่อการเสียชีวิตของบุคคลในท้องถิ่นต้องไม่เกิน $10 ยกกำลัง -5$ ต่อปี (หรือ 1 ใน 100,000 ปี)

การจัดการเดลต้าแบบปรับตัว (ADM) และเส้นทางสู่อนาคต

เพื่อจัดการกับความไม่แน่นอนขั้นสูงของการพยากรณ์อากาศในระยะยาว (50 ปีขึ้นไป) ระเบียบวิธีหลักที่ Delta Programme นำมาใช้คือ Adaptive Delta Management (ADM) แนวทางนี้เชื่อมโยงการตัดสินใจลงทุนในปัจจุบันกับทางเลือกในอนาคต

เครื่องมือของ ADM ประกอบด้วย

• Delta Scenarios: ร่างภาพอนาคตที่เป็นไปได้โดยใช้ทั้งเรื่องราวเชิงคุณภาพและข้อมูลเชิงปริมาณ (อุณหภูมิ ฝน ปริมาณน้ำ) เพื่อทดสอบความทนทานของแผนงาน
• Adaptation Tipping Points (ATPs): แนวคิดหลักที่ระบุเงื่อนไข (เช่น ระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้นถึงจุดหนึ่ง) ที่นโยบายปัจจุบันจะล้มเหลว หรือ หมดอายุ
• Dynamic Adaptive Policy Pathways (DAPP): พัฒนาโดยสถาบัน Deltares ใช้เพื่อวางแผนเส้นทางการปรับตัว ซึ่งเป็นลำดับของมาตรการที่ช่วยให้นักวางแผนตัดสินใจในระยะสั้นได้อย่างถูกต้องโดยไม่ "ล็อก" ตัวเองไว้กับการลงทุนที่แก้ไขไม่ได้ และคอยเฝ้าระวังสัญญาณเตือนภัยล่วงหน้าเพื่อเริ่มมาตรการถัดไป

บทเรียนที่ยั่งยืนของ Delta Works คือ ในขณะที่โครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่มอบความปลอดภัยให้กับคนรุ่นหนึ่ง แต่การอยู่รอดในระยะยาวต้องการการบริหารจัดการที่ซับซ้อนและยืดหยุ่น ซึ่งพร้อมจะคาดการณ์และปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงตลอดหลายศตวรรษข้างหน้า