3 ปีผ่านไป Brexit ดำเนินมาถึงจุดไหน ?

ผ่านไป 3 ปีหลังการลงประชามติ Brexit จนถึงปัจจุบัน การเจรจาหาข้อตกลง Brexit ยังไม่มีความคืบหน้าเท่าที่ควรและโอกาสที่สหราชอาณาจักร (UK) จะออกจากสหภาพยุโรป (EU) แบบไร้ข้อตกลง (No-deal Brexit) ได้เพิ่มขึ้นหลังการเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของนายบอริส จอห์นสัน ซึ่งมีจุดยืนที่จะผลักดันให้ UK ออกจาก EU ก่อนเส้นตายวันที่ 31 ตุลาคมนี้

นางเทเรซา เมย์ อดีตนายกรัฐมนตรีไม่สามารถหารูปแบบ Brexit ที่รัฐสภาส่วนใหญ่เห็นชอบได้ จึงต้องเลื่อนเส้นตาย Brexit ออกไปและตัดสินใจลาออกจากตำแหน่ง จนนำไปสู่การได้ผู้นำคนใหม่คือนายบอริส จอห์นสัน ที่ผ่านมานางเทเรซา เมย์ได้นำข้อตกลง Brexit ที่ได้เจรจากับสหภาพยุโรป (EU) มาให้รัฐสภา

ที่ผ่านมายังไม่มีรูปแบบ Brexit ที่รัฐสภาเห็นชอบร่วมกัน

นายบอริส จอห์นสัน ยืนยันจุดยืนในการนำ UK ออกจาก EU ไม่ว่าจะบรรลุข้อตกลงก่อนวันที่ 31 ตุลาคมนี้หรือไม่ก็ตาม ตามที่นายบอริส จอห์นสันได้กล่าวไว้ว่า

งานแรกหลังการเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี คือ กลับไปเจรจากับ EU เพื่อขอแก้ไขข้อตกลง Brexit ฉบับเดิมที่นางเทเรซา เมย์เคยตกลงไว้

รายละเอียดข้อตกลง Brexit ของนางเทเรซา เมย์ได้กำหนดรูปแบบการแยกตัวของ UK ออกจาก EU (withdrawal agreement) ไว้ซึ่งมีเนื้อหาโดยสังเขป ดังนี้

• ค่าชดเชย (divorce bill) ที่ต้องจ่ายให้แก่สหภาพยุโรปเป็นจำนวน 3.9 หมื่นล้านปอนด์สเตอร์ลิง
• การประกันสิทธิพลเมือง (citizen rights) ของชาว UK ที่พักอาศัยและทำงานในกลุ่มประเทศสมาชิก EU และชาว EU ที่พักอาศัยและทำงานใน UK
• ข้อกำหนดช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน 21 เดือน (transition period) ที่เดิมกำหนดไว้ว่าเริ่มตั้งแต่วันที่ 29 มีนาคม 2019 ถึง 31 ธันวาคม 2020 เพื่อให้ทั้ง UK และ EU มีเวลากำหนดรูปแบบความสัมพันธ์ทางการค้าในอนาคตและให้ภาคธุรกิจใน UK และ EU ปรับตัว
• ปฏิญญาความสัมพันธ์ในอนาคต (political declaration) เพื่อแสดงถึงภาพรวมของความสัมพันธ์ของ UK และ EU ในระยะยาวเพื่อวางรากฐานสำหรับการเจรจาที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
• แนวทางหลีกเลี่ยงการกั้นพื้นที่ชายแดนระหว่างไอร์แลนด์เหนือกับสาธารณรัฐไอร์แลนด์ (Backstop)

โดยนายบอริส จอห์นสัน ต้องการแก้ไขประเด็นสำคัญที่เป็นสาเหตุให้รัฐสภาปฏิเสธข้อตกลง Brexit ของนางเทเรซา เมย์ถึง 3 ครั้ง คือ เงื่อนไขพรมแดนบนเกาะไอร์แลนด์เหนือ (Backstop) ซึ่งนางเทเรซา เมย์ ได้ล้มเหลวในการแก้ไขประเด็นดังกล่าวกับ EU อย่างไรก็ตาม

การเจรจาในครั้งนี้อาจแตกต่างกว่าครั้งก่อน เนื่องจากท่าทีนายบอริส จอห์นสัน มีจุดยืนที่แข็งกร้าวกว่าของนางเทเรซา เมย์ โดยเขายืนยันที่จะนำ UK แยกตัวออกจาก EU ในวันที่ 31 ตุลาคมไม่ว่าจะเป็นการแยกตัวแบบมีข้อตกลงหรือไร้ข้อตกลงก็ตาม

สรุปผลการหยั่งเสียงในรัฐสภาในช่วงที่ผ่านมา

ที่มา : การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของ Goldman Sachs และสื่อสิ่งพิมพ์

ล่าสุดที่นายจอห์นสันจำกัดเวลาประชุมรัฐสภาผ่านการเลื่อนพิธีเปิดสมัยประชุมรัฐสภาออกจากกำหนดการเดิม จากวันที่ 9-12 กันยายน เป็นวันที่ 14 ตุลาคมเพื่อให้รัฐสภามีเวลาในการยับยั้งการผลักดัน No-deal Brexit ของรัฐบาลนายจอห์นสันน้อยลงและเข้าใกล้เส้นตาย Brexit วันที่ 31 ตุลาคมมากขึ้น

ซึ่งจะส่งผลให้รัฐสภามีเวลาเพียงราว 2 สัปดาห์ ในการพิจารณาและอนุมัติข้อสรุป Brexit เพื่อถอนตัวออกจาก EU ทำให้มีความเป็นไปได้ว่าหากรัฐสภาไม่สามารถพูดคุยให้แล้วเสร็จภายในกรอบเวลา สุดท้าย UK ก็จะต้องออกจาก EU แบบไร้ข้อตกลง หรือ No deal Brexit

Backstop คืออะไร ทำไมจึงเป็นประเด็นสำคัญในการเจรจา Brexit?

เทเรซา เมย์ พยายามหาทางออกร่วมกับ EU จนกลายเป็นแผน Backstop ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลง Brexit โดยรายละเอียด คือ หากช่วงเวลาการเปลี่ยนผ่าน (Transition period) 21 เดือนหลังข้อตกลง Brexit มีผลบังคับใช้และ UK กับ EU ยังไม่สามารถหาความสัมพันธ์ทางการค้ารูปแบบใหม่ได้

แผน Backstop เป็นหลักประกันว่าจะไม่มีด่านศุลกากรเกิดขึ้นบนเกาะไอร์แลนด์หลัง Brexit แต่เสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภา UK ยังไม่เห็นด้วยกับแผน Backstop ในปัจจุบัน

ประเด็นสำคัญของการเจรจาข้อตกลง Brexit คือ การแก้ไขแผน Backstop เรื่องพรมแดนระหว่างไอร์แลนด์เหนือ (ส่วนหนึ่งของ UK) และสาธารณรัฐไอร์แลนด์ (หนึ่งในประเทศสมาชิก EU) ซึ่งมีความยากลำบากเนื่องจากจุดยืนทางนโยบายและการเมืองที่ต่างกันระหว่าง UK และ EU ทำให้โอกาสของการเกิด No-deal Brexit เพิ่มขึ้นหากไม่สามารถหาข้อสรุปและไม่ขยายเส้นตาย Brexit ออกไป

อีไอซีมองว่า การแก้ไขแผน Backstop มีความยากลำบากจากจุดยืนในทางนโยบายและการเมืองที่ต่างกัน ทำให้โอกาสของการแก้ไขเนื้อหา Backstop มีความเป็นไปได้ต่ำ

จากจุดยืนที่ต่างกันของทั้ง 2 ฝ่าย โดยฝั่ง EU ต้องการแผน Backstop เนื่องจากกังวลเรื่องชายแดนภายในเกาะไอร์แลนด์และความเป็นเอกภาพของ EU เอง โดย EU ไม่สามารถเปิดเสรีที่ชายแดนได้

ทางเลือกการแก้ไขแผน Backstop และความเห็นที่ต่างกันระหว่าง EU และ UK

ที่มา : การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของ Financial Time

หมายเหตุ : สหภาพศุลกากรยุโรป (EU Custom Unions) ทำให้การขนส่งสินค้าระหว่าง UK และประเทศสมาชิก EU ไม่ถูกเก็บภาษีศุลกากรระหว่างกัน แต่บังคับให้มีอัตราภาษีศุลกากรกับประเทศนอกสมาชิกเหมือนกันในสินค้าทุกชนิด ขณะที่ตลาดเดียวยุโรป (EU Single market) ทำให้ UK เคลื่อนย้ายสินค้า บริการ แรงงานและเงินทุนอย่างเสรีภายในสหภาพยุโรป โดยตลาดเดียวยุโรปเป็นรูปแบบความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่ลึกและแนบแน่นกว่าสหภาพศุลกากรเนื่องจากต้องมีการเปิดเสรีใน 4 ด้านพื้นฐาน ได้แก่ สินค้า บริการ แรงงานและเงินทุน ในขณะที่สหภาพศุลกากรจะให้ความสำคัญเฉพาะสินค้าและภาษีเท่านั้น

หากไอร์แลนด์เหนือไม่ปฏิบัติตามกฎของ EU เนื่องจาก EU จะต้องตรวจสอบมาตรฐานสินค้าเพื่อรักษากฎระเบียบของตลาดร่วม ในขณะที่ฝั่ง UK ไม่ต้องการ แผน Backstop เช่นนี้ เนื่องจากลดความเป็นเอกภาพของ UK อีกทั้งยังเป็นกุญแจล็อคความสัมพันธ์ที่ไม่กำหนดระยะเวลาสิ้นสุด หากทั้งสองฝ่ายยังไม่มีทีท่าจะยอมซึ่งกันและกัน โอกาสเกิดการแยกตัวแบบไร้ข้อตกลง (No-deal Brexit) จะเป็นทางเลือกสุดท้าย

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจ UK หากเกิด No-deal Brexit จะเป็นเช่นไร ?

ผลกระทบทางตรงต่อการส่งออก การลงทุนและการท่องเที่ยวของไทยมีจำกัดแม้ในกรณี No-deal Brexit แต่อาจได้รับผลกระทบทางอ้อมจากตลาดการเงินโลกโดยเฉพาะค่าเงินปอนด์และยูโร รวมถึงความเสี่ยงการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกที่อาจเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะทำให้การฟื้นตัวของภาคการส่งออกและท่องเที่ยวของไทยมีความเสี่ยงเพิ่มขึ้นตามไปด้วยในระยะข้างหน้า

UK และ EU ต่างพึ่งพาการค้าระหว่างกันสูง หาก No-deal Brexit ย่อมส่งผลให้การค้าระหว่างภูมิภาคชะงักและธุรกิจใน UK ต้องปรับโครงสร้างห่วงโซ่อุปทานครั้งใหญ่

ที่มา : การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของ IMF และ ธนาคารกลางอังกฤษ, “EU withdrawal scenarios and monetary and financial stability”, พฤศจิกายน 2018

นัยต่อเศรษฐกิจไทย

ภาคการส่งออก ท่องเที่ยว และการลงทุนไทยอาจได้รับผลกระทบจากการชะลอตัวทางเศรษฐกิจภายในของ UK ในกรณี No-deal Brexit แต่ผลกระทบทางตรงจะไม่รุนแรงนัก

สหราชอาณาจักรไม่ได้เป็นคู่ค้าสำคัญของไทย ดังนั้น No-deal Brexit ส่งผลกระทบทางตรงจำกัด แต่จะมีผลกระทบทางอ้อมต่อการค้ากับสหภาพยุโรปและการค้าโลกสูงกว่า

ที่มา : การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของกระทรวงพาณิชย์

อีไอซีมองว่า ผลกระทบของ No-deal Brexit ต่อเศรษฐกิจไทยสามารถส่งผ่านได้ 3 ช่องทาง คือ

• ผลกระทบต่อการส่งออก กรณี No-deal Brexit มีแนวโน้มส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ UK ทำให้เศรษฐกิจภายในประเทศชะลอตัวลงและกดดันให้การส่งออกไทยไป UK ชะลอตัวตาม โดยสินค้าไทยที่ส่งออกไปยัง UK ที่สำคัญ คือ รถยนต์และส่วนประกอบ เนื้อไก่แปรรูป และจักรยานยนต์และส่วนประกอบ การส่งออกสินค้าไทยไป UK มีสัดส่วนราว 6% ของการส่งออกไทยทั้งหมด ไทยจึงได้รับผลกระทบทางตรงกับ No-deal Brexit ต่อการส่งออกไทยจำกัด ในทางกลับกันการเจรจาข้อตกลงทางการค้าระหว่างไทยกับ EU ยังไม่สิ้นสุด ทำให้ปัจจุบันการค้าระหว่างไทยกับ UK ไม่ได้แตกต่างระหว่างก่อนกับหลัง Brexit เท่าไรนัก แต่ No-deal Brexit อาจทำให้ไทยมีโอกาสทำข้อตกลงทางการค้า (FTA) กับ UK ได้โดยตรงในระยะข้างหน้า ซึ่งสามารถต่อรองข้อตกลงต่าง ๆ เพิ่มเติม แบบทวิภาคี อาทิ ลดความเข้มงวดของมาตรการด้านสุขอนามัยสินค้าอาหาร ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการส่งออกอาหารไทยไป UK ได้ รวมถึงการจัดสรรโควตาการส่งออกกับ EU ใหม่ หลังจาก Brexit อย่างเป็นทางการ
• ผลกระทบต่อการลงทุนทางตรง หลังเหตุการณ์ Brexit ทำให้ธุรกิจใน UK ให้ความสำคัญกับตลาดใหม่ ๆ รวมถึงไทยมากขึ้น หากไทยเปิดทางให้นักลงทุนต่างชาติเข้ามาทำธุรกิจได้ง่ายขึ้นและลดขั้นตอนการขอวีซ่าและใบอนุญาตทำงาน อาจเป็นโอกาสของไทยที่จะได้รับเงินลงทุนทางตรงจาก UK มากขึ้นโดยเฉพาะกลุ่มธุรกิจ 3 กลุ่มหลักที่มีโอกาสขยายการลงทุนมาในไทย เนื่องจากเป็นธุรกิจที่ผู้ประกอบการไทยมีความต้องการ ได้แก่ ธุรกิจด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ บริการทางการเงิน และเทคโนโลยีด้านการบริการทางการแพทย์ ซึ่งปัจจุบันมูลค่าเงินลงทุนทางตรงจาก UK มายังไทยมีสัดส่วนเฉลี่ย 5 ปีย้อนหลัง (2014-2018) ราว 1% ของการลงทุนทางตรงทั้งหมด ซึ่งเป็นสัดส่วนค่อนข้างต่ำทำให้ผลกระทบในภาพรวมต่อไทยในด้านการลงทุนจะค่อนข้างจำกัด ดังจะเห็นได้จากยอดคงค้างเงินลงทุนโดยตรง ทั้งเงินลงทุนทางตรงจากสหราชอาณาจักรมาไทย (FDI) และเงินลงทุนทางตรงของไทยไปยัง UK (ODI) ไม่ได้แตกต่างมากนักระหว่างก่อนหรือหลัง Brexit
• ผลกระทบต่อการท่องเที่ยวไทย เนื่องจากนักท่องเที่ยวจาก UK เป็นกลุ่มนักท่องเที่ยวที่มีการใช้จ่ายด้านการท่องเที่ยวต่อคนค่อนข้างสูงที่ราว 73,890 บาทต่อคนต่อทริปเทียบกับค่าเฉลี่ยที่ 31,811 บาทต่อคนต่อทริปในปี 2018 หากเกิด No-deal Brexit ย่อมส่งผลกระทบต่อตลาดเงินให้เงินปอนด์อ่อนค่า ซึ่งอาจมีแนวโน้มกลับไปอ่อนค่าเหมือนช่วงหลังการลงประชามติปี 2016 ที่เงินปอนด์อ่อนค่าถึง 10% เทียบกับดอลลาร์สหรัฐ จนส่งผลกระทบต่อกำลังซื้อของชาว UK และอาจเป็นสาเหตุให้นักท่องเที่ยว UK มาไทยมีแนวโน้มลดลงได้ อย่างไรก็ตาม ในช่วงที่ผ่านมาผลกระทบของ Brexit ยังมีไม่มาก สะท้อนจากจำนวนนักท่องเที่ยวและค่าใช้จ่ายของนักท่องเที่ยว UK ที่มาไทย ซึ่งสัดส่วนรายได้จากนักท่องเที่ยว UK มีสัดส่วนเพียง 1% ของรายได้จากการท่องเที่ยวทั้งหมด ภาคการท่องเที่ยวไทยจึงได้รับผลกระทบค่อนข้างจำกัดเช่นกัน

อย่างไรก็ดี แม้ว่าผลกระทบทางตรงต่อเศรษฐกิจไทยจำกัด แต่ผลกระทบทางอ้อมต่อตลาดการเงินโลกและการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก ทำให้การฟื้นตัวของภาคการส่งออกและท่องเที่ยวของไทยในระยะข้างหน้ายังมีความเสี่ยงอยู่มาก แม้ว่าสัดส่วนการค้าการลงทุนและการท่องเที่ยวที่ไทยมีกับ UK ในปัจจุบันยังไม่สูงมาก

แต่ไทยอาจได้รับผลกระทบทางอ้อมจากความผันผวนในตลาดการเงินโลกที่ยิ่งมากขึ้นเมื่อยิ่งเข้าใกล้เส้นตาย Brexit ในวันที่ 31 ตุลาคม และโอกาสฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกในปี 2020 ลดลงหากเกิดกรณี No-deal Brexit โดยเฉพาะกับเศรษฐกิจ UK ไตรมาสที่ 2 เริ่มหดตัว 0.2%และหากในช่วงครึ่งหลังของปีเกิดกรณี No-deal Brexit

อาจทำให้เศรษฐกิจ UK เข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยได้ เนื่องจากการค้าการลงทุนทั้งในภาคการผลิตและบริการต้องประสบกับภาวะชะงักงัน ในระยะข้างหน้าผู้ประกอบการไทยควรวางแผนป้องกันความเสี่ยงค่าเงิน โดยเฉพาะการอ่อนค่าของเงินปอนด์และเงินยูโรในกรณี No-deal Brexit

โดย :  Economic Intelligence Center (EIC)

ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน)

ดร. กำพล อดิเรกสมบัติ (หัวหน้าฝ่ายวิจัยด้านเศรษฐกิจและตลาดเงิน)

ดร. ธนพล ศรีธัญพงศ์ (นักเศรษฐศาสตร์อาวุโส)

คุณชินโชติ เถรปัญญาภรณ์ (นักวิเคราะห์)