“กิโยตินกฎหมาย: ฟื้นเศรษฐกิจได้ ไม่ต้องใช้เงิน” เวทีสัมมนาทีดีอาร์ไอ ระดมนักวิชาการ นักกฎหมาย ตัวแทนเอกชน เสนอภาครัฐจัดทำ “กิโยตินกฎหมาย” หรือสังคายนากฎหมายและระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตประชาชนและการประกอบธุรกิจเพื่อกระตุ้นเศษฐกิจไทย เผยหากรัฐทำตามข้อเสนอยกเลิกหรือแก้ไขกฎระเบียบ 1,000 “กระบวนงาน” จะช่วยลดต้นทุนตรงและค่าเสียโอกาสของภาคธุรกิจ 1.3 แสนล้านบาทต่อปี หรือ 0.8% ของจีดีพีไทย

พุธที่ 14 ตุลาคมที่ผ่านมา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับหอการค้าร่วมต่างประเทศในประเทศไทย (JFCCT) และสมาคมการค้ายูโรเปียนเพื่อธุรกิจและการพาณิชย์ (EABC) จัดงานสัมมนาสาธารณะ “กิโยตินกฎหมาย: ฟื้นเศรษฐกิจได้ ไม่ต้องใช้เงิน” เพื่อนำเสนอแนวทางการกระตุ้นเศรษฐกิจไทยแก่รัฐบาล โดยการ “กิโยตินกฎหมาย” (Regulatory Guillotine) เพื่อยกเลิกหรือแก้ไขกฎระเบียบช่วยเอื้อให้เกิดการจ้างงาน ลดต้นทุนต่อการประกอบธุรกิจและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ  

การสัมมนาในครั้งนี้มีศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานกรรมการคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย และประธานกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน คุณปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา คุณกิตติ ตั้งจิตรมณีศักดา รองประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย Mr. Robert Fox รองประธาน EABC และ JFCCT และ ดร. กิรติพงศ์ แนวมาลี นักวิชาการอาวุโส ทีดีอาร์ไอ ร่วมให้ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะ โดยมี ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ เป็นผู้ดำเนินการสัมมนา

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ กล่าวเปิดประเด็นงานสัมมนาว่าในภาวะเศรษฐกิจตกต่ำท่ามกลางวิกฤติโควิดเช่นนี้ หลายประเทศมักดำเนินนโยบายการเงินและการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ รวมถึงประเทศไทยที่รัฐบาลออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายและอัดฉีดเงินรัฐ 2 ล้านล้านบาท ในจำนวนนี้มีเงินกู้ 4 แสนล้านบาทที่กำลังถูกอัดฉีดเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจผ่านการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานและเศรษฐกิจท้องถิ่น แต่รัฐบาลไม่อาจดำเนินนโยบายการเงินและการคลังได้ตลอดไป ด้วยอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่อยู่ในระดับต่ำ สภาวะการคลังที่ใกล้ชนเพดานหนี้สาธารณะ ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงต้องพิจารณาดำเนินนโยบายปรับโครงสร้างเศรษฐกิจผ่านการปฏิรูปกฎระเบียบควบคู่กับนโยบายการเงินและการคลังดังเช่นนโยบาย “ลูกศร 3 ดอกแบบอาเบะโนมิกส์” (Abenomics) ในประเทศญี่ปุ่น

“สำหรับประเทศไทยโครงการกิโยตินกฎหมายมีข้อเสนอให้รัฐบาลยกเลิกหรือแก้ไขกฎระเบียบที่ได้ศึกษาจำนวน 1,000 “กระบวนงาน” หากรัฐบาลทำตามข้อเสนอแนะดังกล่าว จะช่วยลดต้นทุนตรงและค่าเสียโอกาสของภาคธุรกิจได้ถึง 1.43 แสนล้านบาทต่อปี คิดเป็น 0.8% ของจีดีพี”

ดร. กิรติพงศ์ แนวมาลี อธิบายการ “กิโยตินกฎหมาย” ว่าเป็นการทบทวนกฎระเบียบที่เกี่ยวกับการอนุญาตทางราชการเพื่อลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นหรือที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและธุรกิจของประชาชน โดยเมื่อปี 2562 ทีดีอาร์ไอและภาคีได้ทบทวนเนื้อหากฎระเบียบของ 16 กระทรวง แบ่งเป็นพระราชบัญญัติ 112 ฉบับ และอนุบัญญัติ 410 ฉบับ กฎระเบียบทั้งหมดนี้สร้างต้นทุนขั้นต่ำของภาคประชาชน ภาคธุรกิจและภาครัฐจากการปฏิบัติตามกฎหมายโดยไม่จำเป็นรวม 2.79 แสนล้านบาทต่อปี หรือคิดเป็นร้อยละ 0.85 ของจีดีพี ปี 2562 โครงการ “กิโยตินกฎหมาย” จึงมีข้อเสนอให้รัฐบาลแก้ไขพระราชบัญญัติ 39 ฉบับ และอนุบัญญัติ 120 ฉบับ หากดำเนินการได้จริงจะช่วยภาคธุรกิจและประชาชนลดต้นทุนจากกฎระเบียบ 1.43 ล้านบาทต่อปี

“ตัวอย่างการช่วยธุรกิจภาคบริการ เช่น ธุรกิจสปาที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 หากมีการปรับปรุงกฎระเบียบของกรมสนับสนุนบริการสุขภาพที่เกี่ยวกับการขึ้นทะเบียนผู้ให้บริการสถานประกอบการเพื่อสุขภาพ (พนักงานนวดสปา) จะช่วยลดต้นทุนการขออนุญาตและค่าเสียโอกาส 1.5 หมื่นล้านบาท ปัจจุบัน ผู้ต้องการขึ้นทะเบียนให้บริการฯ มีต้นทุนต้องเดินทางมาขออนุญาตที่ กทม. เท่านั้น และรออนุมัติการขึ้นทะเบียนจึงจะประกอบอาชีพได้อย่างถูกกฎหมาย ทั้งนี้ อาชีพพนักงานนวดสปาเป็นแหล่งการจ้างงานอันดับต้นของคนไทยจำนวนไม่น้อย และมีการคาดการณ์ว่าหลังโควิด คนไทยไม่น้อยอาจหันมาประกอบอาชีพนี้มากขึ้นเนื่องจากไม่สามารถหวนกลับไปทำงานในธุรกิจบริการอื่นที่ต้องปิดตัวลงจำนวนมาก”

ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.  บวรศักดิ์ อุวรรณโณ กล่าวว่า กฎหมายเกี่ยวพันกับเศรษฐกิจโดยตรง และยิ่งมีกฎหมายมากยิ่งเพิ่มต้นทุนในการประกอบกิจการและเพิ่มโอกาสคอร์รัปชันมากขึ้น วิธีแก้จึงต้องยกเลิกกฎหมายที่กระทบสิทธิเสรีภาพประชาชนทั้งหมด สิ่งนี้ลดค่าใช้จ่ายและคอร์รัปชันโดยไม่ต้องใช้เงิน รวมถึงกฎหมายที่กีดกันการแข่งขันและการประกอบธุรกิจ หากยกเลิกได้จะช่วยให้ประชาชนมีโอกาสประกอบธุรกิจและหารายได้เพิ่มมากขึ้น  ประเทศไทยจึงต้องผลักดัน “การกิโยตินกฎหมาย” ให้สำเร็จ

“แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าพรรคการเมืองมีนโยบายกับการปฏิรูปกฎหมายเพื่อลดความเดือดร้อนของประชาชนและธุรกิจน้อยมาก ทำอย่างไรให้ภาคการเมืองสนใจเรื่องนี้”

คุณปกรณ์ นิลประพันธ์ ได้ให้ข้อมูลในมุมของภาคราชการว่า ที่ผ่านมารัฐบาลมีความพยายามพัฒนากฎหมาย โดยคณะกรรมการพัฒนากฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาถูกตั้งขึ้นตั้งแต่ปี 2535 เพื่อเน้นพัฒนาคุณภาพของเนื้อหากฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย ต่อมาในปี 2548 รัฐบาลได้จัดตั้ง “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ” โดยเปลี่ยนการทำงานจากการมองเฉพาะด้านกฎหมาย เป็นการหันไปใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์มากขึ้น

ที่ผ่านมาภาคราชการมองไม่เห็นปัญหาของการออกกฎหมาย เพราะไม่เคยต้องคำนวณต้นทุนของการต้องปฏิบัติตามกฎหมาย มีแต่เพียงการทำหน้าที่ของบประมาณสำหรับขั้นตอนการออกกฎหมายว่าต้องใช้เท่าไรเท่านั้น ในขณะที่ภาคเอกชนต้องคำนึงถึงภาระต้นทุนและความคุ้มค่าเสมอ การออกกฎระเบียบของภาครัฐหลายเรื่องไม่ได้คำนึงถึงประชาชนเป็นศูนย์กลาง แต่เพื่อให้ตนเองทำงานได้สะดวกเป็นหลัก ด้วยเหตุนี้ในปี 2558 รัฐบาลจึงเริ่มมีแนวความคิดว่าต้องมีการทบทวนเรื่องนี้อย่างจริงจัง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงผลักดันให้นำเครื่องมือเพื่อจัดการกับกฎระเบียบเรียกว่า RIA (Regulatory Impact Assessment) มาใช้ ซึ่งเป็นการวิเคราะผลกระทบก่อนออกกฎหมาย และเพิ่มเติมเรื่อง “กิโยตินกฎหมาย” สำหรับกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ก่อนแล้ว ทั้งสองเรื่องนี้เป็นแนวทางตามมาตรฐาน OECD และได้บรรจุไว้ในมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญฯ ปี 2560 

คุณกิตติ ตั้งจิตรมณีศักดา มองว่า ในภาวะวิกฤตเศรษฐกิจภาคเอกชนไม่อาจเพิ่มยอดขายได้ ทางรอดหนึ่งที่เหลือคือการลดต้นทุนการประกอบการ ต้นทุนสำคัญประเภทหนึ่งที่ลดได้ยากคือต้นทุนจากกฎระเบียบ ส่วนหนึ่งเกิดจากกฎระเบียบและใบอนุญาตที่ไม่มีวัตถุประสงค์ชัดเจนและไม่เข้ากับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน โดยเฉพาะในภาวะวิกฤตโควิด-19

ที่ผ่านมา ประเทศไทยพอจะมีตัวอย่างการดำเนินโครงการปฏิรูปกฎระเบียบ 2 โครงการที่เห็นผล โครงการแรกคือการปรับปรุงอันดับความสะดวกในการประกอบธุรกิจ (Ease of Doing Business) ที่ประเมินโดยธนาคารโลก โครงการนี้ช่วยยกอันดับของประเทศไทย จากอันดับที่ 46 ในปี 2559 เป็นอันดับที่ 27 ในปี 2561 จากจำนวน 190 ประเทศ โครงการที่สอง ปฏิรูปกฎเกณฑ์ควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตรา (Foreign Exchange Regulation Reform) ของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่มีข้อเสนอปฏิรูปกฎระเบียบ 400 ข้อเพื่อช่วยภาคการธนาคารลดต้นทุน 1.1 พันล้านบาทต่อปี 

คณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) ช่วยสนับสนุนการปฏิรูปกฎระเบียบ โดยจัดสรรงบประมาณเพื่อจ้างที่ปรึกษาต่างชาติในโครงการปรับปรุงอันดับ Ease of Doing Business เป็นเงิน 13 ล้านบาท ตลอดระยะเวลาการดำเนินงาน 4 เดือน และอีก 12 ล้านบาทสำหรับการดำเนินโครงการ “กิโยตินกฎหมาย” ซึ่งสมทบกับงบประมาณภาครัฐที่ออกเงินอีก 30 ล้านบาทเพื่อจัดตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจมีบุคลากรรวม 50 คน ระยะเวลาการดำเนินงาน 8 เดือน  ต่อไปนี้ หากประเทศไทยจะดำเนินโครงการกิโยตินกฎหมาย ไม่มีความจำเป็นต้องจ้างที่ปรึกษาต่างชาติอีก เพราะเรามีองค์ความรู้ที่จะทำได้เองแล้ว

อย่างไรก็ตาม ดร. กิรติพงศ์ กล่าวทิ้งท้ายว่า การกิโยตินกฎหมายจะสำเร็จได้ต้องอาศัยปัจจัยสนับสนุน 3 องค์ประกอบ ได้แก่ (1) ต้องมีคู่มือเพื่อเป็นแนวทาง เป้าหมาย และลำดับความสำคัญของเรื่องที่จะปฏิรูป (2) มีส่วนร่วมจากภาคธุรกิจและภาคประชาชน และ (3) พิจารณาปฏิรูปกฎระเบียบลำดับรอง มากกว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ

เช่นเดียวกับศ.กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ กล่าวเสริมว่า ปัจจัยสำคัญที่จะทำให้การทำกิโยตินกฎหมายสำเร็จได้นั้นประกอบไปด้วย (1) ต้องมีเจ้าภาพที่ชัดเจน ซึ่งแม้ว่าปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเริ่มนำไปปฏิบัติแล้ว แต่ที่ผ่านมายังดำเนินการแบบเชิงรับ เพราะมีงานเต็มมือทั้งตรวจร่างกฎหมาย ให้คำปรึกษาหน่วยงานรัฐ และรับเรื่องร้องเรียน ดังนั้นจึงรัฐบาลจึงต้องตั้ง “คณะกรรมการดำเนินการปฎิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน” เพื่อทำงานเชิงรุก (2) ต้องมีองค์ความรู้และงบประมาณ (3) ต้องดึงคนเกี่ยวข้องมาร่วม เช่น ราชการ เอกชน ฝ่ายวิชาการ รวมถึงผู้เกี่ยวข้องอื่นๆ อาทิ สำนักงานที่ปรึกษากฎหมาย ให้เข้าไปพิจารณากฎหมายใน 20 กระทรวง และปฏิรูปกฎหมายเพื่อรับสถานการณ์หลังโควิด (4) ต้องมีความตั้งใจจริงจากฝ่ายการเมือง ( political will) เพื่อให้มีการ “ขันชะเนาะ” และ (5) ต้องฟังเสียงเรียกร้องจากประชาชน