ทำไมเราควรต้องแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทราย มากกว่าที่รัฐบาลเสนอ? | Techsauce

ทำไมเราควรต้องแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทราย มากกว่าที่รัฐบาลเสนอ?

การประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 25-26 พฤศจิกายนนี้ คงจะมีร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย เข้าสู่การพิจารณาของสภาฯรวมทั้งสิ้นถึง 8 ร่าง  โดยนอกจากร่างของรัฐบาลที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอแล้ว ยังมีอีก 6 ร่างที่เสนอโดยรัฐมนตรีและ สส. ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน และอีกหนึ่งร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อยและประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวไร่อ้อย) ร่วมลงชื่อจำนวน 17,839 คน 

1. ทำไมจึงต้องแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ?

เมื่อ 4 ปีก่อน (เมษายน 2559) รัฐบาลบราซิลได้แจ้งต่อองค์การการค้าโลก (WTO) ว่าจะยื่นฟ้องรัฐบาลไทยให้ยุติการอุดหนุนการส่งออกน้ำตาล โดยชี้ว่าไทยได้สร้างระบบและกฎหมายพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย ที่กำหนดให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงในทุกกระบวนการ และที่สำคัญคือตั้งราคาขายน้ำตาลภายในประเทศสูงกว่าราคาตลาดโลก ทำให้เมื่อนำรายได้ส่วนนี้มาถัวเฉลี่ยกับราคาส่งออกในการคำนวณราคาอ้อยแล้ว ก็ส่งผลให้ไทยสามารถส่งออกน้ำตาลไปทุ่มตลาดในราคาที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ก่อให้เกิดการค้าขายที่ไม่เป็นธรรมกับคู่แข่งอย่างบราซิลที่ต้องปิดโรงงานน้ำตาลไปเป็นจำนวนมาก  นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังอุดหนุนเกษตรกรและโรงงานน้ำตาลด้วยวิธีต่าง ๆ เช่น อนุมัติให้จ่ายเงินเพิ่มให้กับชาวไร่อ้อย หรือให้กองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายกู้เงินมาจ่ายเงินเพิ่มให้ชาวไร่อ้อย และปล่อยกู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำ อีกทั้งรัฐบาลอุดหนุนปัจจัยการผลิตต่าง ๆ มากกว่าที่ให้สัญญาไว้กับ WTO  และรัฐบาลยังอุดหนุนเอทานอล ซึ่งส่วนใหญ่ผลิตจากกากน้ำตาลด้วย  

2. รัฐบาลไทยทำอะไรไปแล้วบ้าง?

ในช่วงสองปีแรกรัฐบาลไทยได้เจรจากับทางบราซิล และให้สัญญาว่าจะแก้ไขตามที่บราซิลเรียกร้อง รวมทั้งยกร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ขึ้นมาใช้ภายในสองปี   ซึ่งในวันที่ 15 มกราคม 2561 รัฐบาลได้ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. และประกาศ/ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) อีก 5 ฉบับ ขึ้นมาใช้เป็นกติกาชั่วคราวของอุตสาหกรรมนี้สำหรับปี 2560/61 และ 2561/62  และในช่วงปลายปี 2562  คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) และสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (สอน.) ได้ออกประกาศรวม 5 ฉบับ เพื่อกำหนดกติกาใหม่สำหรับปีการผลิต 2562/63 โดยคาดหวังว่าจะออก พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ขึ้นมาใช้สำหรับฤดูหีบอ้อย 2563/64 ที่กำลังจะเริ่มขึ้นในช่วงปลายปีนี้

ผลกระทบที่ตามมาของมาตรการชั่วคราวก็คือ ราคาน้ำตาลภายในประเทศในช่วงสองปีแรกลดลงมากกว่าที่คาด ส่งผลให้ราคาอ้อยต่ำลงอย่างมากในทั้ง 3 ปีที่ผ่านมา  สำหรับโรงงานน้ำตาลนั้น แม้ว่าจะได้รับผลกระทบจากการแข่งขันกันขายน้ำตาลภายในประเทศมากขึ้น  แต่โดยรวมแล้ว โรงงานได้รับส่วนแบ่งจากระบบ 70:30 มากขึ้น เนื่องจากในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา การคิดส่วนแบ่งราคาน้ำตาลในประเทศคิดจากราคาขายส่งทั้งหมด ซึ่งแม้ว่าราคาขายส่งจะลดลงมาจากเดิมคือ 19-20 บาท/กก. มากพอสมควร แต่ก็ยังสูงกว่าราคาเดิม 14-15 บาท/กก. ที่เคยใช้ในการคำนวณผลตอบแทนของโรงงานน้ำตาลในช่วงที่มีการเก็บเงินเข้ากองทุนอ้อย 5 บาท/กก.  

โจทย์ที่สำคัญสำหรับ พ.ร.บ. ฉบับใหม่ คือ จะต้องปรับแก้ พ.ร.บ. อย่างไรที่จะช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ลดลงอย่างมาก และคาดว่าถ้าไม่มีการปรับใด ๆ ก็คงมีแนวโน้มที่จะต่ำกว่าราคาในอดีตไปอีกนาน

3. ร่างแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ของรัฐบาล เสนอแก้อะไรบ้าง?

ร่าง พ.ร.บ.ฯ ฉบับของ ครม. ที่จะเข้าสภาฯ เสนอให้แก้ไข พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฯ พ.ศ.2527 ในสาระสำคัญเพียงเล็กน้อย โดยการแก้ส่วนใหญ่เป็นการแก้ไขประเด็นปลีกย่อยโดยไม่ได้แตะการปรับโครงสร้างของอุตสาหกรรมและระบบแบ่งปันผลประโยชน์ในปัจจุบันเลย ทั้งนี้ร่างของรัฐบาลมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้คือ

  • แก้ปัญหาองค์ประชุมและประธานในที่ประชุม ในมาตรา 14 และ 16 และมาตราอื่น ๆ ที่คล้ายคลึงกัน (มาตรา 20 24 32 และ 41 โดยให้นำวิธีการตามมาตรา 14 และ 16 มาใช้โดยอนุโลม)
  • แก้ มาตรา 17 (18) โดยตัดอำนาจหน้าที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ในการกำหนดราคาขายน้ำตาลภายในประเทศออก (เหมือนกับคำสั่ง คสช. เมื่อต้นปี 2561)
  • แก้ มาตรา 27 ตัด (7) “เงินอุดหนุนจากรัฐบาล” ออกจากที่มาของเงินกองทุน    
  • ยกเลิก มาตรา 29 ที่เคยกำหนดให้กองทุนนำส่งเงินที่ได้รับตามมาตรา 57 เข้ากองทุนสงเคราะห์เกษตรกร (ซึ่งที่ผ่านมากองทุนก็ไม่เคยมีรายได้ดังกล่าว)
  • แก้ ถ้อยคำ มาตรา 47 จากห้ามนำเข้าน้ำตาลทราย มาเป็น การนำเข้าน้ำตาลต้องได้รับอนุญาตจาก กอน. 
  • แก้ มาตรา 49 กำหนดเพดานราคาอ้อยขั้นต้นไว้ไม่เกินร้อยละ 95 ของประมาณการรายได้
  • แก้ มาตรา 56 ในกรณีค่าอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าขั้นต้น ให้นำส่วนต่างไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไป
  • กำหนดให้ใช้ระเบียบ คำสั่ง และประกาศเดิม ที่ไม่ขัดแย้งกับ พ.ร.บ. ใหม่ จนกว่าจะมีฉบับใหม่ ซึ่งกำหนดให้ออกมาทดแทนภายใน 2 ปี

ปัญหาใหญ่ที่สุดของร่างของรัฐบาล คือ เป็นการดำเนินการต่อเนื่องจากมาตรการที่ใช้อยู่ ซึ่งเป็นที่ประจักษ์ว่ามีปัญหาที่สำคัญคือราคาอ้อยมีแนวโน้มตกต่ำลงจากเดิมมาก ซึ่งน่าจะเป็นปัญหาที่หลายฝ่ายเห็นตรงกันว่าควรต้องหาทางแก้ไข  ทำให้มีการเสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ที่มีเนื้อหาที่ต่างจากร่างของรัฐบาลอีกถึง 7 ร่าง  โดยนอกจากร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่/ประชาชน และ สส. ฝ่ายค้านแล้ว ยังมีร่างที่เสนอโดยรัฐมนตรี และ สส. ฝ่ายรัฐบาลเองอีกหลายร่างด้วย 

4. ร่างอื่น ๆ เสนอแก้ไขอะไรที่ต่างจากร่างของรัฐบาลบ้าง?

ร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อย 4 องค์กร และประชาชน (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวไร่อ้อย) จำนวน 17,839 คน เป็นร่างที่เสนอต่อ สนช. ชุดเดิมตั้งแต่ปี 2561 (ก่อนที่จะตกไปเพราะ สนช. ชุดดังกล่าวยุติบทบาทไปในปลายปีนั้นก่อนการเลือกตั้งเมื่อต้นปี 2562)  โดยมีสาระสำคัญที่ต่างจากร่างของคณะรัฐมนตรี คือ

  • เสนอแก้หรือเพิ่มนิยามคำว่า “อ้อย” “น้ำตาลทราย” (ให้รวม “น้ำอ้อย”) และ “ผลพลอยได้” (ให้รวม “กากอ้อย/กากตะกอนกรอง”) (ในร่างมาตรา 3 และ 4) ซึ่งอาจนำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงในการคำนวณส่วนแบ่งผลประโยชน์ให้รวมน้ำอ้อยและผลพลอยได้อื่น ๆ เข้ามาด้วย
  • เพิ่มให้รัฐมนตรี 3 กระทรวงผู้รักษาการตาม พ.ร.บ. นี้ มีอำนาจในการกำหนดกฎกระทรวง ระเบียบ และประกาศ เพื่อให้เป็นไปตามร่างพระราชบัญญัตินี้ (จากเดิมที่รัฐมนตรีแต่ละกระทรวงผู้รักษาการมีอำนาจกำหนดระเบียบเท่านั้น) 
  • เปลี่ยนองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิให้มีความยืดหยุ่นขึ้น (และลดเงื่อนไขที่เคยกำหนดให้ต้องมาจากหน่วยราชการต่าง ๆ ) และเพิ่มจำนวนตัวแทนชาวไร่และโรงงาน ทำให้มีสัดส่วนผู้ทรงคุณวุฒิต่อผู้แทนชาวไร่และโรงงานเป็น 5:7:5 และกำหนดให้ผู้อำนวยการกองทุนเป็นเลขานุการโดยตำแหน่ง
  • ขยายขอบเขตกรอบการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย และยังคงที่มาของรายได้ในส่วนที่อาจมาจากเงินอุดหนุนของรัฐบาลไว้เช่นเดิม
  • กำหนดให้ชาวไร่อ้อยแต่ละรายเป็นสมาชิกสถาบันชาวไร่อ้อยได้แห่งเดียว (รวมทั้งสหกรณ์ด้วย) 

สำหรับสาระสำคัญของร่างอื่น ๆ ของรัฐมนตรีและ ส.ส. อีก 6 ร่าง ที่ต่างจากร่างของรัฐบาลนั้น แม้ว่าจะแตกต่างกันบ้างในรายละเอียด แต่ก็มีจุดร่วมที่สำคัญอยู่ที่ 2 ประเด็นหลักๆ คือ

  • บางร่างเสนอแก้หรือเพิ่มนิยามคำว่า “น้ำตาลทราย” ให้รวม “น้ำอ้อย” และนิยามคำว่า “ผลพลอยได้” ให้รวม “กากอ้อย” และ “เอทานอล” (ในร่างประมาณมาตรา 3-5)  ซึ่งร่างที่มีคำเหล่านี้จะมีนัยที่ชัดกว่าร่างขององค์กรชาวไร่และประชาชนว่าจะให้นำผลพลอยได้เหล่านี้เข้ามารวมในการคิดราคาอ้อยด้วย
  • บางร่างยังคงอำนาจของ กอน. ในการกำหนดราคาขายน้ำตาลภายในประเทศไว้ดังเดิม (ไม่ได้ตัดออกอย่างในร่างของ ครม.)

โดยภาพรวมแล้ว ทั้งร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อยและประชาชน และร่างที่เสนอโดยรัฐมนตรีและ ส.ส. ต่างก็สะท้อนความพยายามในการปรับระบบแบ่งปันผลประโยชน์ให้มาบรรเทาปัญหาราคาอ้อยที่ใน 3-4 ปีหลังมีแนวโน้มตกต่ำลงจากในอดีตที่ประเทศไทยเคยใช้ระบบเดิม  ซึ่งแสดงให้เห็นว่าทั้งชาวไร่และตัวแทนประชาชนต่างตระหนักถึงปัญหาที่ระบบอ้อยและน้ำตาลของไทยกำลังเผชิญอยู่  

5. ประเด็นอื่นที่สำคัญที่ควรเพิ่มใน พ.ร.บ. ฉบับใหม่

ในบรรดาร่างที่เข้าสู่สภาฯทั้งหมดนี้ ร่างของรัฐบาลเสนอการแก้ไขน้อยที่สุด ในขณะที่ร่างขององค์กรชาวไร่และประชาชนมีการเสนอแก้ไขมากที่สุด และหลายประเด็นที่เสนอแก้ไขก็เป็นรายละเอียดที่สำคัญและควรสนใจด้วย  จึงน่าจะเป็นร่างที่ควรยึดเป็นหลักในการพิจารณาในขั้นแปรญัตติ 

ในกรณีที่ต้องการให้การแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยครั้งนี้มีการแก้ในสาระสำคัญที่มากกว่าเป็นแค่การแก้เฉพาะรูปแบบหรือประเด็นปลีกย่อย โดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับการปรับโครงสร้างของอุตสาหกรรมและระบบแบ่งปันผลประโยชน์  ซึ่งกำลังเป็นปัญหาที่สำคัญมากในปัจจุบันที่เกิดจากการที่ไทยต้องปรับระบบให้สอดคล้องกับกติกาของ WTO มากขึ้นในอนาคต

5.1 ต้องแก้แค่ไหนถึงจะสอดคล้องกับ WTO?

คำฟ้องของบราซิลต้องการให้ไทยยกเลิกบทบาทการแทรกแซงของรัฐทั้งหมด ซึ่งร่างของรัฐบาลก็ได้ตัดบทบาทของ กอน. ในการกำหนดราคาน้ำตาลภายในประเทศ ตัดการให้เงินอุดหนุนกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งทำให้คาดการณ์ว่ากองทุนฯ จะไม่สามารถจ่ายเงินชดเชยให้โรงงานในกรณีที่ราคาอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าราคาขั้นต้น จึงกำหนดให้ไปหักออกจากราคาอ้อยขั้นต้นในปีต่อไป ซึ่งหมายความว่าราคาอ้อยในปีต่อไปจะต่ำลงไปจากราคาอ้อยที่ควรจะเป็นของปีนั้น ๆ เพราะต้องถูกหักไป “ใช้หนี้” ราคาอ้อยในปีก่อน 

แต่ถึงแม้ว่า WTO ต้องการไม่ให้รัฐแทรกแซงการผลิตและการค้า แต่ก็ยินยอมให้รัฐเข้าไปแทรกแซงหรืออุดหนุนในบางด้าน (ทั้งในกลุ่มมาตรการ “ไฟเขียว” และแทรกแซงได้จำกัดในกลุ่มมาตรการ “ไฟเหลือง”)  ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าจะไม่เป็นการอุดหนุนการส่งออกหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมทางการค้ากับประเทศคู่แข่งอื่น ๆ  ดังนั้น โดยหลักการแล้ว รัฐก็ยังสามารถคงบทบาทและมาตรการอื่นที่เป็นประโยชน์ต่อระบบอ้อยและน้ำตาลทราย เช่น มาตรการรักษาเสถียรภาพที่ไม่ได้เป็นไปเพื่อการอุดหนุนการส่งออกหรือเพื่อประกันราคาอ้อย ซี่งอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบทางการค้ากับประเทศคู่แข่งอื่น ๆ  โดยรัฐไม่จำเป็นต้องตัดขาดความเกี่ยวข้องทางการเงินจากอุตสาหกรรมนี้อย่างสิ้นเชิง อย่างเช่นที่บางฝ่ายตีความและเสนอว่ารัฐบาลจะไม่มีสิทธิจ่ายเงินหรือให้กองทุนกู้ยืมจากรัฐบาลโดยสิ้นเชิง หรือแม้กระทั่งการใช้กลไกรัฐ (กอน. สอน. และคณะกรรมการต่าง ๆ) เป็นเครื่องมือในการกำหนดกติกาที่ใช้การกำหนดราคาอ้อย

5.2 การเสนอแก้ พ.รบ. ของร่างอื่น ๆ เพียงพอสำหรับการแก้ปัญหาอ้อยและน้ำตาลหรือไม่?

แม้ว่าร่างขององค์กรชาวไร่/ประชาชน และร่างของ รัฐมนตรี/ส.ส. หลายร่างจะพยายามแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ตกต่ำโดยการพยายามเพิ่มน้ำอ้อยและผลพลอยได้เข้ามาในการคำนวณราคาอ้อยด้วย  แต่ปัญหาร่วมของทุกร่างก็คือ แต่ละร่างก็ยังมีความคล้ายกับ พ.ร.บ. ฉบับเดิม ในแง่ที่ไม่ได้ลงรายละเอียด  โดยจะปล่อยให้มีการดำเนินการในภายหลังในรูปของกฎหมายลูก (เช่น กฎกระทรวง ระเบียบ คำสั่งและประกาศ)  ดังนั้น ต่อให้มีการแก้ไขตามร่างของชาวไร่หรือรัฐมนตรี/ส.ส. เหล่านี้ ก็จะยังไม่ได้นำไปสู่การปรับเปลี่ยนระบบแบ่งปันผลประโยชน์โดยอัตโนมัติ  ทั้งนี้ฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งฝ่ายการเมือง จะยังต้องไปเจรจาต่อรองกันในการร่างหรือแก้ไขกฎกติกา (ประกาศและระเบียบต่าง ๆ) ที่จะต้องกำหนดขึ้นมาแทนของเดิมกันต่อไป  ซึ่งประสบการณ์ในช่วงกว่า 36 ปีที่ผ่านมา (รวมทั้งในช่วงทดลอง 3 ปีที่ผ่านมานี้ด้วย) ชี้ให้เห็นว่าการปรับเปลี่ยนระบบที่มีทั้งผู้ที่ได้และเสียในระยะสั้นมักเกิดขึ้นได้ยากมาก ถึงแม้ในกรณีที่ทั้งสองฝ่ายหลัก ๆ (โรงงานและชาวไร่) จะมีผลประโยชน์ร่วมกันในระยะยาว

ประการต่อมา ความพยายามที่จะเพิ่มผลพลอยได้ต่าง ๆ เข้ามาในสูตรการคำนวณราคาอ้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลพลอยได้ที่ไม่มีราคาตลาดหรือราคาอ้างอิงที่เป็นที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวาง ก็มักก่อให้เกิดการถกเถียงและการเจรจาที่ยากลำบากมาก  กรณีโมลาส (หรือกากน้ำตาล) ก็เป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นได้อย่างชัดเจนว่า เพียงแค่ตัวแปรเดียวก็ยากที่จะบรรลุข้อตกลงกันได้  ยิ่งถ้าความต้องการที่จะเพิ่มมาจากเพียงฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเท่านั้น การที่จะบรรลุผลโดยอาศัยการเจรจาและผ่านคณะกรรมการชุดต่าง ๆ จะทำได้ยากมาก 

ในส่วนนี้ แนวทางหนึ่งที่รัฐบาลอินเดียเคยกำหนดไว้ตั้งแต่เมื่อ 8 ปีก่อน คือกำหนดหลักการแบ่งผลประโยชน์ที่ 70:30 ในกรณีเป็นการแบ่งรายได้จากทุกผลิตภัณฑ์ แต่ให้ปรับเพิ่มเป็น 75:25 ในกรณีที่นำเฉพาะรายได้จากน้ำตาลมาคำนวณ ซึ่งการคำนวณในกรณีหลังจะทำได้ง่ายกว่ามาก

ในส่วนของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เองนั้น งานวิจัยเรื่องอ้อยและน้ำตาลทรายในอดีตของทีมผู้วิจัยเอง  เคยยกร่าง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ซึ่งยังคงหลักการแบ่งผลประโยชน์ที่ 70:30 เอาไว้ แต่มีการปรับแก้ในรายละเอียดของตัวแปรต่าง ๆ โดยอ้างอิงข้อมูลที่หาได้ง่ายมากขึ้น (เช่น ราคาน้ำตาลทรายดิบและทรายขาวที่ตลาดนิวยอร์กและลอนดอน บวกด้วยไทยพรีเมี่ยมที่ให้ อนท. ทำตลาดน้ำตาลทั้งสองประเภท) และกำหนดสูตรการคำนวณที่ใช้เกณฑ์ประสิทธิภาพมาตรฐานของโรงงาน ซึ่งจะเป็นเกณฑ์ที่สอดคล้องกับข้อมูลการผลิตจริงในช่วงนั้น และเป็นเกณฑ์กลางๆ สำหรับโรงงานที่ต่างกัน (เช่น กำหนดเกณฑ์กลางว่าอ้อย1 ตัน ที่ 12 CCS จะผลิตออกมาเป็นน้ำตาลทราย 90% รวม 108 กิโลกรัม แบ่งเป็นน้ำตาลทรายดิบและทรายขาวอย่างละ 54 กิโลกรัม และกากน้ำตาลที่มีมูลค่าร้อยละ 7 ของมูลค่าน้ำตาลทราย)  

การปรับสูตรในลักษณะดังกล่าวสามารถกำหนดไว้ใน พ.ร.บ. ได้โดยไม่จำเป็นต้องมาถกเถียงกันในรายละเอียดของผลิตภัณฑ์ที่หาราคามาตรฐานได้ยาก  และจะให้ความเป็นธรรมทั้งสองฝ่ายมากกว่าความพยายามใช้ตัวเลขจริงทุกตัว ซึ่งนอกจากจะมีข้อถกเถียงกันได้มากกว่าแล้ว ยังอาจสร้างปัญหาแรงจูงใจที่ทำให้โรงงานที่มีประสิทธิภาพสูงไม่ได้รับประโยชน์จากการปรับปรุงประสิทธิภาพเท่าที่ควร และชาวไร่ที่ส่งอ้อยให้โรงงานที่มีประสิทธิภาพต่ำหรือเลือกผลิตน้ำตาลทรายดิบมากเสียเปรียบ

5.3 ชาวไร่และโรงงานต้องการระบบที่ช่วยรักษาเสถียรภาพ ไม่ใช่ทำให้มีเสถียรภาพน้อยลง

ระบบที่ใช้อยู่เดิมส่วนหนึ่งออกแบบมาเพื่อช่วยรักษาเสถียรภาพของระบบ แต่ในร่างที่เสนอแก้ที่พยายามแยกกองทุนออกจากรัฐบาล และแก้มาตรา 56 ในกรณีค่าอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าขั้นต้น ให้นำส่วนต่างไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไป น่าจะซ้ำเติมให้ระบบมีเสถียรภาพน้อยลงไปอีก  

น้ำตาลเป็นสินค้าที่สามารถเก็บสต๊อกไว้ได้เป็นปี  ทำให้ในช่วงที่ราคาตกต่ำ ก็มีโอกาสมากที่ราคาจะตกต่ำต่อเนื่องนานกว่าหนึ่งปี 

ในระบบที่ใช้กองทุนรักษาเสถียรภาพราคานั้น กองทุนจะเก็บเงินเข้ามาในปีที่ราคาปกติหรือราคาดีกว่าปกติ แล้วจ่ายชดเชยออกไปในปีที่ราคาตกต่ำ ซึ่งถ้ากองทุนรักษาเสถียรภาพทำตามหลักการนี้อย่างเคร่งครัด ก็จะช่วยรักษาเสถียรภาพและลดความผันผวนของราคาอ้อยและราคาน้ำตาลในระยะยาวลงได้

แต่ถ้าในช่วงที่ราคาน้ำตาลเป็นขาลงอยู่แล้ว และนอกจากกองทุนไม่สามารถจ่ายชดเชยในปีดังกล่าวแล้ว  ยังใช้วิธีไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไปอีก  ซึ่งถ้าตลาดเป็นช่วงขาลงต่อเนื่อง มาตรการนี้จะทำให้ราคาอ้อยในปีถัดไปยิ่งตกต่ำกว่าที่ควรจะเป็น  ยิ่งไปกว่านั้น ถ้ามีเกษตรกรจำนวนมากหยุดปลูกอ้อยในปีถัดไปเพราะคาดการณ์ว่าราคาอ้อยจะตกลงมาก (จากทั้งแนวโน้มตลาดและมาตรการหักค่าอ้อยไปชดเชยหนี้ปีเก่า) ก็จะยิ่งกดราคาที่ชาวไร่ที่เหลือได้รับลงไปอีก

ข้อเสนอของเราในส่วนนี้ก็คือ ควรแยกบัญชี “กองทุนรักษาเสถียรภาพ” ออกมาเป็นบัญชีเฉพาะ และกำหนดกติกาการเก็บเงินและจ่ายเงินให้ชัดเจน โดยใช้หลักและเครื่องมือทางสถิติมาช่วย โดยตั้งเป้าหมายให้ เงินออก=เงินเข้า ในระยะยาว ซึ่งถ้ากองทุนนี้รักษาวินัยไว้ได้ ก็น่าจะสามารถกู้เงินมาจ่ายชดเชยได้ในกรณีที่จำเป็น  และถึงแม้อาจจะมีการขอเงินประเดิมจากรัฐบาลหรือจำเป็นต้องกู้จากธนาคารรัฐ ก็น่าจะอยู่ในวิสัยที่ชี้แจงได้อย่างสมเหตุสมผลในกรณีที่ถูกฟ้องในอนาคต

5.4  เราสามารถซื้อเวลาหรือถ่วงเวลาต่อไปได้หรือไม่

  • เราดำเนินการล่าช้ากว่าที่สัญญาไว้กับบราซิลค่อนข้างมาก  ถึงแม้ว่าเราอาจจะอยู่ในวิสัยที่ถ่วงเวลาต่อไปได้อีกบ้าง (แต่ก็มีความเสี่ยง และนอกจากบราซิลแล้ว ก็คงขึ้นกับนโยบายของประธานาธิบดีสหรัฐคนใหม่ต่อ WTO ด้วย) 
  • การถ่วงเวลา ณ ขณะนี้ คือการต่ออายุมาตรการปัจจุบัน ซึ่งส่งผลกระทบด้านลบต่อชาวไร่ที่รุนแรงพอสมควร

6. สรุป

6.1 ร่างของรัฐบาลมีการแก้ไขในส่วนที่เป็นประเด็นทางเทคนิค/ปลีกย่อยเป็นหลัก แทบจะไม่มีส่วนช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อยตกต่ำ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลจากมาตรการที่ไทยดำเนินการในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา

6.2 สิ่งที่ร่างรัฐบาลเสนอแก้บางประเด็นอาจเกินความจำเป็น (เช่น ตัดที่มาของเงินกองทุนจากรัฐ) และบางประเด็น (การแก้มาตรา 56 ในกรณีค่าอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าขั้นต้น ให้นำส่วนต่างไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไป)   อาจซ้ำเติมปัญหาเสถียรภาพราคาอ้อยให้แย่ลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่ราคาตกต่ำต่อเนื่อง

6.3 ร่างขององค์กรชาวไร่/ประชาชน และร่างของ รัฐมนตรี/ส.ส. หลายร่างพยายามแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ตกต่ำโดยการพยายามเพิ่มน้ำอ้อยและผลพลอยได้เข้ามาในการคำนวณราคาอ้อยด้วย  แต่ปัญหาร่วมของทุกร่างคือ แต่ละร่างไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้ใน พ.ร.บ. ทำให้ถึงแม้ในกรณีที่สามารถแก้ไข พ.ร.บ. ตามร่างที่เสนอ ก็จะยังไม่เกิดความเปลี่ยนแปลงจริง ๆ จนกว่าจะมีการดำเนินการออกกฎหมายลูก (เช่น ประกาศและระเบียบต่าง ๆ) ขึ้นมาแทนของเดิมกันต่อไป  ซึ่งต้องไปเจรจาต่อรองกัน  แต่ประสบการณ์ในช่วงกว่า 36 ปีที่ผ่านมา ชี้ให้เห็นว่าการปรับเปลี่ยนระบบโดยวิธีนี้เกิดขึ้นได้ยากมาก 

6.4 วิธีหนึ่งที่จะทำให้การแก้ พ.ร.บ. ครั้งนี้ ช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อย คือ การเพิ่มสูตรการคำนวณที่ใช้เกณฑ์มาตรฐานและเชื่อมโยงกับข้อมูลที่หาได้ง่ายและเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปเข้าไปใน พ.ร.บ. ซึ่งคณะผู้วิจัยเคยร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวไว้ และสามารถนำมาปรับเพิ่มเข้าไปในการแก้ไขครั้งนี้ได้โดยไม่ยาก   

6.5  การมีกองทุนรักษาเสถียรภาพของระบบจะเป็นประโยชน์กับทุกฝ่าย จึงควรแยกบัญชี “กองทุนรักษาเสถียรภาพ” ออกมาเป็นบัญชีเฉพาะ  และกำหนดกติกาการเก็บเงินและจ่ายเงินให้ชัดเจน โดยใช้หลักและเครื่องมือทางสถิติมาช่วย โดยตั้งเป้าหมายให้ เงินออก=เงินเข้า ในระยะยาว ซึ่งถ้ากองทุนนี้รักษาวินัยไว้ได้ ก็น่าจะสามารถกู้เงินมาจ่ายชดเชยได้ในกรณีที่จำเป็น  และถึงแม้อาจจะมีการขอเงินประเดิมจากรัฐบาลหรือจำเป็นต้องกู้จากธนาคารรัฐ ก็น่าจะอยู่ในวิสัยที่ชี้แจงได้อย่างสมเหตุสมผลในกรณีที่ถูกฟ้องในอนาคต

บทความโดย ดร.วิโรจน์  ณ ระนอง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) 

ลงทะเบียนเข้าสู่ระบบ เพื่ออ่านบทความฟรีไม่จำกัด

No comment

RELATED ARTICLE

Responsive image

ทำไมความสำเร็จของ Bruno Mars มาจากความซื่อสัตย์ ไม่ใช่ทักษะทางดนตรี?

หลายคนคงรู้จัก Bruno Mars นักร้องชื่อดังที่มีเพลงฮิตติดหูมากมาย แต่ความสำเร็จในวันนี้ นอกจากความสามารถทางดนตรีแล้ว เจ้าตัวเผยว่า ‘ความซื่อสัตย์’ ต่อสิ่งที่ทำ เป็นคุณสมบัติที่สำคัญท...

Responsive image

ความสำเร็จที่ยิ่งใหญ่ มาจากคอนเนคชั่นและการเลือกคบคน บทเรียนสำคัญของ Mark Zuckerberg

Mark Zuckerberg ชี้การเลือกสร้างมิตรภาพและความสัมพันธ์นั้นอาจสำคัญกว่าเป้าหมายเสียอีกเพราะการที่เราจะเติบโตขึ้นไปเป็นใครสักคนหนึ่ง ผู้คนที่เราคบหาส่งผลอย่างมากต่อตัวตนของเรา...

Responsive image

เทียบสวัสดิการหญิง ไทยสู้ใครได้บ้าง?

บทความนี้ Techsauce จึงจะพามาดูว่าการต่อสู้กว่า 1 ศตวรรษที่ผ่านมา ในปัจจุบัน ‘สิทธิสตรี’ และสวัสดิการหญิงทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศก้าวหน้าไปถึงไหนแล้ว...