งานสัมมนาสาธารณะทีดีอาร์ไอ ประจำปี 2563 “แฮกระบบราชการ เปลี่ยนระบบปฏิบัติการประเทศ: จากบทเรียนการรับมือวิกฤติโควิด-19 สู่ความพร้อมรับมือความท้าทายในโลกใหม่ การเสนอนำเสนอหัวข้อ “กฎหมายในฐานะชุดคำสั่งประเทศ”นักวิชาการทีดีอาร์ไอมุ่งชี้ให้เห็นปัญหาของการที่ประเทศไทยมีกฎระเบียบและใบอนุญาตจำนวนมากซึ่งรวมถึงกระบวนการทางราชการ ที่ล้าสมัย ซ้ำซ้อน ซึ่งกลายเป็นกรอบให้ทั้งผู้บังคับใช้กฎหมายและประชาชนต้องปฏิบัติตาม ไม่ต่างจากชุดคำสั่งของประเทศก่อภาระต้นทุนที่ไม่จำเป็นและจำนวนมากแก่รัฐและประชาชน ส่งผลกระทบต่อขีดความสามารถในการพัฒนาประเทศ

ดร. สลิลธร ทองมีนสุข นักวิชาการ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย กล่าวเปรียบกฎหมายเป็นชุดคำสั่งของประเทศ ซึ่งหากกฎหมายถูกออกแบบอย่างเหมาะสม ได้สัดส่วนกับประโยชน์ในการแก้ปัญหาก็จะทำให้คนในสังคมมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น กลับกันหากกฎหมายที่ออกมาแล้วบางฉบับไม่ได้ผลลัพธ์ตามต้องการหรือมาตรการตามกฎหมายกระทบสิทธิของประชาชน ก็มีความจำเป็นที่ต้องดำเนินการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายเพื่อแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่ไม่เหมาะสมต่อไป นอกจากนี้กฎหมายต้องสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามบริบทของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปทั้งทางสังคมและเศรษฐกิจ

ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมาประเทศไทยมีกฎหมายประมาณ 7 หมื่นฉบับ  ทำให้ประชาชนสามารถเข้าใจได้ยากว่าปัจจุบันมีกฎหมายใดที่ถูกใช้บังคับอยู่ และปัจจุบันมีใบอนุญาตจำนวนมากเกือบ 1,700 ชนิด มีกระบวนงานที่เกี่ยวข้องกว่าประมาณ 10,500 กระบวนงาน และคณะกรรมการตามกฎหมายจำนวน 345 คณะ ปัญหาที่แท้จริงแล้วมีมาตรการทางกฎหมายที่เหมาะสมแตกต่างกันไม่ใช่ว่าควรตั้งคณะกรรมการหรือออกใบอนุญาตในทุกกรณี 

นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายบางฉบับที่บัญญัติไว้สามารถตีความได้กว้างขวางทำให้เกิดความไม่แน่นอนในการบังคับใช้กฎหมายทำให้เกิดผลกระทบกับประชาชน บทลงโทษไม่ได้สัดส่วนกับฐานความผิด บทบัญญัติไม่เป็นไปตามบริบทของสังคมในปัจจุบันหรือเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงไปอีกต่อไปแล้ว หรือเป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะผูกขาดขัดต่อเสรีภาพในการประกอบกิจการและหลักการแข่งขันโดยเสรีที่รองรับไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 40 และมาตรา 75 ส่งผลให้เกิดภาระตกกับประชาชนโดยไม่จำเป็น จึงควรมีการพิเคราะห์อย่างถี่ถ้วนรอบคอบว่าการออกกฎหมายสามารถแก้ปัญหาได้จริง มีประสิทธิภาพและกระทบกับเสรีภาพประชาชนน้อยที่สุด

เพื่อแก้ไขข้างต้น ดร.กิรติพงศ์ แนวมาลี นักวิชาการ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เสนอให้ประเทศไทย จำเป็นต้องมีการประเมินความจำเป็น วิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายต่อรัฐ ประชาชน และภาคธุรกิจ โดยอาศัยการจัดทำ Regulatory Impact Assessment (RIA) หรือ การประเมินผลกระทบของกฎหมายก่อนออกกฎหมาย และ Regulatory Guillotine (RG) อันเป็นการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายภายหลังการบังคับใช้ โดยคำนึงถึงรับฟัง

ความคิดเห็นของทุกภาคส่วนและต้องยกเลิกกฎหมายหากก่อให้เกิดผลกระทบกับประชาชนเกินควรหรือไม่เป็นไปตามพลวัตรของสังคมอีกต่อไป แนวปฏิบัติดังกล่าวเป็นแนวทางที่กลุ่มประเทศ OECD ใช้กันอย่างแพร่หลาย

ที่ผ่านมา ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 77 ได้รับรองให้มีการทำทั้ง RIA และ Regulatory Guillotine แต่การจัดทำ RIA และการทำ Regulatory Guillotine ยังไม่มีคุณภาพเท่าที่ควร ส่งผลให้หน่วยงานรัฐยังมีการออกกฎหมายที่ไม่จำเป็นอีกเป็นจำนวนมาก สาเหตุสำคัญส่วนหนึ่งเกิดจากการขาดบุคลาการที่มีความรู้ความเข้าใจ ขาดการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนอย่างรอบด้าน ขาดแนวทางที่ชัดเจนในการประเมินผลกระทบกฎหมายเชิงลึก รวมถึงหน่วยงานกลางที่ช่วยตรวจสอบการจัดทำการประเมินยังขาดขีดความสามารถในการช่วยตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ

“จากการศึกษาของทีดีอาร์ไอ พบว่า กฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับการขออนุญาตมีจำนวน 1 พันกระบวนงานนั้น สร้างต้นทุนประชาชนประมาณ 2 แสนล้านบาทต่อปี หากมีการตัดโละกฎหมายที่ไม่จำเป็น ภาคเอกชนจะสามารถประหยัดต้นทุนลงได้ราว 1.3 แสนล้านต่อปี หรือเทียบเท่าร้อยละ 0.8 ของ GDP ปี 2561”  

ที่ผ่านมารัฐบาลมีความมุ่งหมายที่จะผลักดันการทบทวนกฎหมายแต่ยังติดข้อจำกัดหลายด้าน จึงขอเสนอให้มีการดำเนินการแก้ไข ดังนี้ 1) ควรเร่งพัฒนาขีดความสามารถของเจ้าหน้าที่ ให้มีความรู้ความเข้าใจในการจัดทำ RIA และ Regulatory Guillotine 2) ควรมีกรอบแนวทางจัดทำ RIA และ Regulatory Guillotine ที่ชัดเจนมากขึ้น  เพื่อเป็นเครื่องมือที่ดีช่วยการทำงานของเจ้าหน้าที่ 3) จัดตั้งหน่วยงานกลางที่มีความสามารถทำหน้าที่ตรวจสอบมาตรฐานการทำรายงาน RIA และ Regulatory Guillotine เพื่อการประเมินสมบูรณ์แบบยิ่งขึ้น 4) พัฒนาระบบข้อมูลกลางเพื่อรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชน และ 5) รัฐพึงตระหนักเสมอว่า กฎหมายไม่ใช่ทางเลือก หรือทางออกเดียวในการแก้ปัญหาประเทศ ควรพิจารณาใช้ทางเลือกอื่นแทนการออกกฎหมาย เพื่อเลี่ยงการแทรกแซงกลไกตลาด เปิดการแข่งขันเอกชน และป้องกันการละเมิดสิทธิเสรีภาพประชาชน 

หากรัฐไทยมีการปรับปรุงเพิ่มประสิทธิภาพการทำ RIA และ  Regulatory Guillotine กฎหมายในฐานะชุดคำสั่งก็จะเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้อย่างแท้จริง

บทความโดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย